北京市各区将全面推行崇文“大城管”模式。作为先行者，两年的试行，崇文城管委也在调整制度细节。

　　一辆车身上标有“综合执法”的执法车出现在崇文区街头，这表明街道综合执法组不仅统一执法，而且统一办公、统一装备、统一管理。这样的制度设计，意在用最基层的力量根治呈散射状的城市管理病灶，把各权能部门整合在一起，避免相互推诿。

　　北京市崇文区运行两年的“大城管”模式，将在北京市全面推行。“大城管”将城管和行政权能部门整合共同执法，在辖区内每个街道办事处设综合执法组，由8个常驻部门派员、16个部门挂牌参加。北京崇文区这种机制创新，不仅根治了多年的城管难题，而且令群众满意度连年上升。
　　摊主“大麻花”摆在前门老火车站露天广场上的麻花再一次被罚没。当几十斤麻花被北京市崇文区城管综合执法组装上车的时候，这个摆摊有20多个年头的中年妇女不屑地冷笑看着对方。“抄啊！不就是抄嘛，我不怕，我还能回来！”她从牙缝里抛出冷冰冰的话。
　　在2008年2月之前，“大麻花”和20多个无照商贩一直是前门老火车站地区的管理“顽疾”。2008年2月之后，“大麻花”无照经营再一次被罚没，她自信在这轮与城管的游击战中仍会重操旧业。但是，她没意识到，这轮与她较量的城管队伍已经与以前完全不同。

城管与商贩的“游击战”

　　因在这个露天广场上卖了20多年麻花，这个中年妇女得到这个“大麻花”的外号。20多年来，她的身份却一直是无照商贩。“大麻花”卖东西向来不明码标价，逛前门的外地游客多，对这些顾客，她的要价比本地游客高一倍。因为麻花不卫生及价格不公道，“大麻花”多次和顾客发生纠纷。她已经习惯了，通常不在乎这些纠纷。
　　“大麻花”惟一躲闪的就是“城管”。她和崇文城管打“游击战”的历史一点儿不比她卖麻花的历史短。早期卖麻花时，“大麻花”被城管队员告诫劝阻，她很配合地推车回家，但第二天一早，她照旧回来摆摊。
　　后来，“大麻花”带动二十几个无照商贩一起到前门卖麻花、烧饼。他们还有分工，有人专职“放哨”。当听到城管来了的情报，成群结队的麻花三轮车在路上飞奔，前门地区胡同多，他们七拐八拐就没了踪影。当执法车还在街上寻找的时候，“大麻花”已经从某个胡同里绕回到先前摆摊的地方。
　　屡教不改的“大麻花”也曾几次被城管队员追上，她未来得及卖出的麻花被罚没，但“大麻花”隔天就到城管分队和信访部门“上访”。“大麻花”的问题涉及工商局、卫生局、物价局多个部门，城管部门一家并不能从根本上解决。因此，在她几番“豁出去”的申诉后，“大麻花”总能几天后重返故地。
　　像“大麻花”这样的无照游商，是城管执法队再熟悉不过的对手。他们没有组织，但很有韧性；他们破坏城市的卫生和管理秩序，但卖的商品却是当地居民需要的；他们理应被处罚，但他们往往是生活贫苦的群众。由此，城管部门对他们的执法也陷入两难境地。从城管执法大队退休的执法队员老杨无奈地说：“管松了禁不住，管紧了容易生事端。不执法时群众骂城管不作为，执法时群众骂城管野蛮执法。”
　　老杨做了几十年城管队员，他发现这个工作很多时候犹如拿着烫手的山芋。“城管部门肩负管理城市市容市貌的职能，上至天空大气，下至地面卫生、商贩、广告牌，但城市的市容管理是立体的，怎么是城管一家能消化的。单说查处无照商贩，城管就需要工商和公安部门的配合。部门间配合并不容易，但市容市貌没管好，城管首先背骂名。”
　　老杨做城管队员的时候，北京遇有重大活动时他的高血压病就发作。“第一原则是稳定，第二原则是不能出现破坏首都形象的游商、乞讨等现象。”这个时候，全在掌握火候。然而，重压之下，还是偶有极端事件发生。
　　2007年4月的一天，北京一位老教授看到城管队员在查抄无照小贩时抽了小贩几个耳光，老教授出于怜悯替小贩说情，竟遭到城管队员群殴。事后虽然城管分队队长主动上门道歉，但这件事的恶劣影响久久不散。
　　“城管打人”还没被公众遗忘，“城管打死人”的丑闻又火上浇油。2008年1月，湖北天门市城管队员在执法过程中将人打死。一时间，全社会“倒城管”声浪汹涌，城管部门声誉陷入最低谷。
　　此时，改革成为城管部门再也不能回避的话题。

“综合执法”“大城管”诞生

　　  2007年年底至2008年是城管部门改革时期，全国各地城管部门出现多个改革试点。北京市顺义区城管提出淡化“执法”强调“监察”的“大监察”模式。其中重点是，城管部门虽然拥有13项行政处罚权，但其职能设计原意是具有执法和监察两种功用，现在野蛮执法中的问题就是片面强调执法，忽视城管的监察职能。
　　然而，这种“大监察”模式没有在顺义区之外形成影响力，关键问题是，针对现在的城市管理难题，不讲执法的“监察”并没有实际效果。顺义城管监察大队大队长周霆钧形容面临的困境时说：“综合执法越来越难，执法力度越来越小，路越走越窄，行政效能越来越下降。”
　　城管执法的问题究竟出在哪里？为什么不执法则乱，执法则滥？北京行政学院公共管理教研部教授吴刚认为：关键在于“借位执法”。城管拥有13项行政处罚权，但权力的根源来自于其他行政权力部门，城管实际上是“借权替代执法”。因此如果要执法严明而不滥权，城管执法理应取得权力来源部门的配合。但目前在城市管理中缺乏对相应责任部门的监察，致使出现了相互推诿的现象，要么是执法效果反复，要么是暴力执法。
　　遵从这个思路，北京市崇文区城管部门向前迈了一步。既然城管执法的权力来源于其他行政部门，执法效果有赖于各部门配合，干脆将各个部门与城管部门整合在一起，形成一个执法共同体。这个执法共同体的执法权不再是“借位”而生，它自成立之日起就具有联合起来的执法权力和相应义务。自此，崇文区“综合执法”、“大城管”的概念诞生。
　　崇文城管经历的改革是北京城管历史上前所未有的改革。在决策层面，崇文区成立了综合执法委员会，负责全区综合执法工作的统一领导、组织、协调和指挥。在基层层面，崇文区下辖7个街道办，每个街道办设一个综合执法组，成员约40人。除城管队员，工商、公安、卫生、交通、文化、消防、园林等8个常驻执法部门抽调人员参加，综治办、建委、民政局等16个部门列入综合执法组挂牌部门，根据执法需要随叫随到。
　　40人的团队集合了辖区内天空、地面、地下管理的所有权能部门，因为综合办公，各部门再无理由相互推诿。按照综合执法机制设计，无论常驻还是挂牌部门，都要接受街道综合执法组的统筹和指挥。综合执法组拥有全部执法权，对辖区内出现的环境秩序、市容卫生、交通、治安等所有问题实行24小时监管和执法，一旦出现问题承担全部责任。

摊贩和综合执法组实现双赢

　　一辆车身上标有“综合执法”的执法车出现在崇文区街头，这表明街道综合执法组不仅统一执法，而且统一办公、统一装备、统一管理。这样的制度设计，意在用最基层的力量根治呈散射状的城市管理病灶，把各权能部门整合在一起，避免相互推诿。然而这个制度的实行效果，取决于各部门是否默契配合以及各部门人员如何责任考核。
　　试行了两年、经过无数次磨合后，崇文城管委终于总结出综合执法机制得以成功的两个关键：其一，各部门的配合需要有一个强有力的平台。崇文区综合执法委员会由区长担任主任、副区长和区委常委、政法委副书记、公安分局局长担任副主任，区综合执法委员会办公室设在区城管委，经费列入区财政预算。全区统一部署实施，各部门均予以配合。
　　其二，基层综合执法组的工作和各部门派驻人员都必须要考核。常驻部门要选派得力干将进驻街道综合执法组，人员一经确定，原则上一年内不得调动，挂牌部门要将负责专员姓名电话公布，随叫随到。综合执法管委下设督考队，全天24小时巡回检查，发现问题后，按照问题的性质、程度确定完成时限，以督办单的形式每日下发，逐一督办，并跟踪复查。
　　不仅每季度各街道综合执法组成绩汇总通报，而且各街道综合执法组按照领导重视、人员考勤、遵规守纪、专业执法、执法配合、问题检查等方面的情况进行量化考核，评分成绩直接关系到单位和个人评优、干部晋级。在这样的设计下，综合执法理念也得到强力贯彻。
　　2008年2月，“大麻花”无照经营再一次被罚没，她自信在这轮与城管的游击战中仍会重操旧业。但是，她没意识到，这轮与她较量的城管队伍已经与以前完全不同。对“大麻花”一类的无照钉子户，崇文综合执法组不避讳“强力执法”，但多部门综合执法必须有法有据有监督。
　　2008年2月，综合执法组取缔前门露天广场20余家无照摊点，因对“大麻花”经反复做工作后仍拒不合作，综合执法组拘留了她。事后，综合执法组考虑到卖麻花是她惟一的谋生技能，于是给她配置了一辆全市统一的早餐车。综合执法组里的工商局、卫生局和物价局派员协调配合，两天之内，“大麻花”的早餐车的营业执照、卫生合格证和明码标价的物价牌同时办妥。虽没有再回前门老车站广场，但“大麻花”的早餐车经营得依然红火，像她这类的摊贩和综合执法组实现了“双赢”。

纵 深

城管制度细节还在调整

　　综合执法机制与临时性的多部门联合执法不同，综合执法是一种长效机制。阶段性的临时联合执法被老杨等执法队员总结为“反复打，打反复”，动静不小但效果不佳。综合执法则是每天都要进行一套程序的执法，正因为它的坚持，很多历史“顽疾”得以根除。在综合执法机制试行之初，综合执法体现在“强力执法”上，而综合治理两年来，需“强力”治理的顽疾几乎消失，综合执法则表现在为百姓解决实际问题上。
　　54岁的残疾人老郭在前门西弯道占道经营报摊多年，他因身体残疾、生活困难，执意不办经营执照。无论执法人员怎样劝告，他都置之不理。更严重的是，有了他无照经营的示范效应，周围无照游商摆摊、占道屡禁不止。街道综合执法组中城管、工商、公安、残联一起出动，取缔了老郭的报摊。但取缔之后，老郭的生活没有来源，综合执法组调动街道、残联等部门，多方协调，最终为老郭找到一家残疾人托管中心。老郭现在在托管中心安度晚年。
　　前门西河沿地区由于拆迁仅留下一家菜市场，附近居民买菜不方便。一些小摊贩看准商机在胡同支摊设点，虽是无照经营，但综合执法组来执法却被附近居民责怪。综合执法组最终商议，在一条未修通的马路断路口设置临时早市，严格限制开市时间，配备5名管理人员，两名清洁工，挂牌上岗。入市商户建档备案，只许售卖水果蔬菜。因早市不收管理费，商户菜价没有涨，周边居民对综合执法组的这次行动十分赞赏。
　　在综合执法初期，城管部门以外的权能部门对于派员常驻还有疑虑，但两年来的执法效果，令这些部门现在乐于分享综合管理平台带来的便捷。两年来，综合执法机制为崇文区带来了可观的变化。崇文区不仅获得国家卫生区称号，崇文城管在群众满意度评比中，连续两年获得第一名，在全市城管系统专业评比中，崇文城管连续三年夺冠。
　　据悉，北京市各区将全面推行崇文“大城管”模式。作为先行者，两年的试行，崇文城管委也在调整制度细节。比如对常驻部门派驻人员的考核，去年由综合执法组提供材料由其原单位评分，今年改为综合执法组直接评分，这样更加客观。当然还有一些问题还没有想到最佳方案，比如怎样避免常驻部门派员在原单位被边缘化，仍困扰着大家。